Democracy Deficit DE
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Das Demokratiedefizit der EU
Die Demokratie - Herrschaft durch das Volk für das Volk
Der Ausdruck "Demokratiedefizit" bezeichnet im wesentlichen ein Legitimationsdefizit des Politiksystems der EU. Es bezieht sich im Kern auf die Fragen, auf welche Weise Entscheidungen getroffen werden, und welche Ergebnisse sie hervorbringen. Dabei handelt es sich um zwei verschiedene Fragen, die im Zeitverlauf unterschiedlich gewichtet wurden.
Im landläufigen Demokratieverständnis bezieht sich die Frage nach dem "Wie" politischer Entscheidungen auf die "Herrschaft durch das Volk". Dieser Aspekt wird in der Literatur als "Input-Legitimation" bezeichnet. Die Frage nach den Ergebnis zielt auf die "Herrschaft für das Volk" und wird folgerichtig als "Output-Legitimation" bezeichnet.
Eine zentrale Ursache für das Legitimationsdefizit ist nun eine zunehmende Unzufriedenheit mit den Ergebnissen der europäischen Politik. Seit Ende der 70er-Jahrezeigt sich einerseits, dass innerhalb des nationalen Rahmens die Entscheidungsspielräume der nationalen Eliten immer geringer werden. Aus diesem Grund wurde in den 80er-Jahren ein Teil der nationalen Souveränität auf die europäische Ebene übertragen. Der Grund hierfür war aber nicht etwa die Hochkonjunktur einer Europa-Sympathie, sondern vielmehr die Sicherung nationaler Handlungsspielräume der jeweils nationalen Eliten. Bei der bis dahin praktizierten rein intergovernmentalen europäischen Kooperation bestand immer das Risiko, dass sich einzelne Regierungen nicht an Absprachen halten oder diese blockieren, wenn dies in ihren Partikularinteressen lag. Erst durch die sanktionsbewehrte Übertragung nationaler Souveränität konnten, zumindest für einen gewissen Zeitraum, wieder verlässliche Rahmenbedingungen geschaffen und damit auf nationaler Ebene mehr Handlungsspielraum insbesondere für die nationale Legitimation gewonnen werden. Dieser Zuwachs an Handlungsspielraum erfolgte durch eintretende oder zumindest erwarteten Wohlstandssteigerungen, etwa durch eine Erweiterung von Marktzugängen oder einer Ausweitung der Massenproduktion und daraus folgende Skalenvorteile. Das Problem dabei war allerdings, dass diese Effekte zwar durchaus auftraten, aber aufgrund der neoliberalen Politik insbesondere seit den späten 80er-Jahren nicht mehr eine reale Wohlstandsteigerung breiter Bevölkerungsschichten bewirkte. Vielmehr wurden große Teile der Bevölkerung von Wohlstandsgewinnen ausgegrenzt. Dies hatte nun zur Folge, dass die Output-Legitimation insbesondere in den 90er-Jahren immer größere Risse bekommt. Da zur Herrschafts- oder zumindest Systemsicherung eine Legitimation aber unverzichtbar ist, wird spätestens seit der sogenannten Europäischen Einheitlichen Akte von 1987 auch zunehmend eine Input-Legitimation gesucht. Dies ist der Hauptfaktor hinter der sukzessiven Ausweitung der Mitbestimmungsrechte des Parlaments, oder auch der direkten Wahl der Europaparlamentarier, und nicht etwa der Wunsch der Eliten nach mehr Demokratie.
Trotz der offensichtlich von immer größeren Teilen der Bevölkerung als negativ empfundenen Ergebnisse der EU-Politik streicht immer noch eine Mehrheit der nationalen Eliten die Effizienz des europäischen Politiksystems heraus und betonen fast ausschließlich die Output-Legitimation, und bleiben so in der Argumentation der 80er-Jahre stehen. Dies liegt im wesentlichen daran, dass die Eliten mit den sich verschlechternden Ergebnisse maximal in Form von Statistiken oder allenfalls der Abwahl nationaler Politiker konfrontiert werden, nicht aber mit den individuell erfahrenen Konsequenzen.
Abschließend ist festzuhalten, dass ein großer Teil des Demokratiedefizits von den zunehmend negativen Ergebnissen der EU-Politik herrührt, hervorgerufen durch die neoliberale Politik der letzten 20 Jahre. Diese Ergebnisse berühren allerdings die jeweiligen Eliten überhaupt nicht, weswegen sie diese Ursache des Demokratiedefizits nicht wahrnehmen sondern immer noch die von ihnen erfahrenen Vorteile herausstellen.
Die formale Seite des Demokratiedefizits
In modernen Demokratien bestimmt ein in allgemeinen Wahlen bestimmtes Parlament die Politik, in der Regel durch Gesetze. Auf europäischer Ebene ist dies das Europäische Parlament. Hier ist festzustellen, dass diese Institution im Laufe der letzten 50 Jahre seine Kompetenzen in der Tat erheblich ausweiten konnte, wenngleich das Ausmaß mit demjenigen nationaler Parlamente immer noch nicht annähernd zu vergleichen ist. Eine kurzer historischer Abriss über die zeigt die tatsächlich stattgefundene erheblich Aneignung politischer Kompetenzen durch das Europäische Parlament. Deutlich wird dabei zweierlei: 1.) die Ausweitung erfolgte in der Regel über den Hebel, den Haushalt mitzubestimmen, und 2.) es sind fast ausnahmslos immer wieder die Regierungen der Nationalstaaten, die eine Ausweitung der Mitbestimmung durch das Parlament blockieren.
| 1952 | Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl wird errichtet. In ihr wird eine "Gemeinasme Versammlung" festgelegt, die allerdings lediglich beratende Funktion hat. Sie besteht aus 78 Delegierten aus den nationalen Parlamenten der sechs Vertragsstaaten. |
| 1958 | Nach den römischen Verträgen, welche die Europäische Atomgemeinschaft sowie die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft errichten, wird die Anzahl der Abgeordneten auf 142 erhöht. Die Versammlung nennt sich jetzt selbstbewusst "Europäisches Parlament". Diese Bezeichnung wird allerdings erst 1987 in der Europäischen Einheitlichen Akte bestätigt. |
| 1971 | Die Europäischen Gemeinschaften verfügen zum ersten Mal über eigene Einnahmen, und das Parlament muss mittels Haushaltsgesetze über die sogenannten "nichtobligatorischen Ausgaben", also die nicht vertraglich schon fixierten Ausgaben, bestimmen. Der Streit über diese Unterscheidung wird die europäischen Institutionen allerdings noch Jahrzehnte beschäftigen. |
| 1975 | Das Parlament erhält das Recht, im Rahmen eines konzertierten Haushaltsverfahren in Zusammenarbeit mit dem Rat Änderungen im Haushalt durchzuführen und diesen auch abzulehnen. Weitere Ausweitungen der Haushaltsrechte wurden seitdem immer wieder vom Rat blockiert. Zentraler Streitpunkt ist die Definition der "nichtobligatorischen Ausgaben". Gelöst wurde dieses Problem, indem nunmehr die Kommission aus statistischen Daten die maximale Erhöhung der nicht obligat. Ausgaben berechnet. |
| 1979 | Erste direkte Wahl des Europäischen Parlaments. |
| 1989 | Umfangreichere Mitbestimmungsrechte des EP durch die EEA:
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| 1993 | Im Rahmen der Vertragsänderungen von Maastricht wird das "Verfahren der Zusammenarbeit" durch die Einführung eines Vermittlungsverfahren bei Differenzen zwischen Rat und Parlament um echte Mitbestimmung erweitert ("Mitbestimmungsverfahren", s. Grafik) Es ist seither das häufigste Entscheidungsverfahren. |
| 1995 | Die Parlamentskompetenzen werden nochmals erweitert. Es kann jetzt bei Verdacht auf Verstöße gegen EU-Recht etwa seitens der Kommission Untersuchungsausschüsse einsetzen. Daneben beteiligt sich das Parlament an der Ernennung der Kommission (über eine Anhörung), und es kann auch über einen Misstrauensantrag die gesamte Kommission zum Rücktritt zwingen. |
| 1997 | Im Zuge der Vertragsänderungen von Amsterdam wurde die Anzahl der Politikbereiche für das neue "Mitbestimmungsverfahren" von 15 auf 38 erweitert. Neben der Handelspolitik ist das einerseits der komplette Agrarbereich sowie die von den Nationalstaaten eifersüchtig gehüteten Bereiche Steuern, Soziales, Außenpolitik, Verteidigung und Sicherheit. |
| 2000 | Durch ein sogenanntes "inter-institutionelles Abkommen" ist die Kommission hinsichtlich Parlaments-Initiativen sowie hinsichtlich des Ausschussverfahrens gegenüber dem Parlament eine Reihe von Verpflichtungen eingegangen. Da die Nationalstaaten eine Beschneidung ihrer Rechte witterten, haben sie anlässlich den Vertragsänderungen von Nizza eine Sicherung dagegen eingebaut: inter-institutionelle Abkommen dürfen jetzt nur noch von allen 3 Organen gleichzeitig getroffen werden. |
Die immer wieder kritisierten Mängel der institutionellen Konstruktion sind dabei folgende Punkte:
- Die Gesetzesinitiative liegt ausschließlich bei der Kommission. Rat oder Parlament können nur auffordern, aber keine Gesetze selbst auf den Weg bringen.
- Die Kommission muss sich keiner Wahl stellen. Sie wird in einem vollständig intransparenten und letztendlich auch erniedrigendem Verfahren zwischen den Regierungen "ausgekungelt". Danach verläuft das Ernennungsverfahren folgendermaßen: Der Europäische Rat der Regierungschefs benennt einen Kommissionspräsidenten, der vom Parlament bestätigt werden muss. Danach bestimmt der Europäische Rat den Rest der Kommission, der nochmals insgesamt vom Parlament bestätigt werden muss. Demokratische Wahlen oder ähnliches sind hier an keiner Stelle vorgesehen, sondern die nationalen Regierungen entscheiden völlig willkürlich.
- Noch undemokratischer sieht es mit dem "Rat der EU", dem früheren "Ministerrat" aus. Er besteht ausschließlich aus Regierungsmitglieder, die grundsätzlich nichtöffentlich (Art. 5 GeschO) tagen und die Ergebnisse geheim halten (Art. 6 GeschO). Zur "Ausweitung der Demokratie" können dort auch Landesminister teilnehmen (Art. 23 GG). Um das Entscheidungsverfahren noch intransparenter zu machen, überträgt der Rat die Regelung der tatsächlich entscheidenden "Detail"fragen an Ausschüsse der Kommission, ein Verfahren, das sich "Kommitologie" nennt. Dabei wird die Festlegung von Durchführungsbeschlüssen an Expertenausschüssen verwiesen, auf die wiederum die Nationalstaaten größtmögliche Einfluss nehmen wollen. Gem. EEA ist die "Auslagerung" in diese Ausschüsse sogar der vorgegebene Regelfall. Sollte der Rat dies nicht wünschen, dann muss er dies explizit begründen.
Die inhaltliche Entkernung der Demokratie
Damit wären wir beim zweiten Aspekt des Demokratiedefizits auf der "Input-Seite". Der eigentliche Ort der Entscheidungsfindung verschiebt sich nämlich sowohl auf europäischer aber auch auf nationaler Ebene von den demokratisch legitimierten Parlamenten auf externe Gremien, die sich keiner Wahl stellen müssen: Kommissionsausschüsse, Hartz- und Rürupkommission etc. Die Parlamente können die dort getroffenen Entscheidungen dann nur noch in eine schriftliche Form bringen, oftmals aber nicht mal mehr das. Ein besonderes Problem dabei ist, dass innerhalb dieser Ausschüsse Entscheidungen von Interessenvertretern gefällt werden. Naturgemäß sind gut organisierte Gruppen hierbei im Vorteil, schlecht organisierte Gruppen haben dagegen in der Regel überhaupt keine Mitwirkungsmöglichkeiten mehr. Unglücklicherweise ist die Mehrheit der Bevölkerung unorganisiert, und zwar insbesondere die schwächeren, Kinder etwa, Arbeitslose, Kranke oder Arme. Die Entwicklung hin zu dieser "Verhandlungsdemokratie" außerhalb von Parlamenten verstärkt nun aber diese Defizite repräsentativer Systeme nochmals massiv.
Ein weiteres Problem dieser Verhandlungsdemokratie ist daneben noch die deutlich erhöhte Empfindlichkeit gegenüber Korruption. Bei streng parlamentarischen Systemen sind finanzieller Aufwand und die Aufdeckungswahrscheinlichkeit ungleich größer, während in den viel kleineren Ausschüssen tatsächlich nur ein sehr kleiner Personenkreis Entscheidungen trifft. Naturgemäß treffen sich in diesen kleinen Zirkeln sowieso vorwiegend die elitären Spitzen aus Verbänden und Wirtschaft, deren Interessen mit denen der Mehrheit der Bevölkerung keine Überschneidungen mehr haben.
Daneben gibt es noch zwei weitere Entwicklungen. Zum einen ist dies die Erweiterung der Mehrheitsentscheidung auf Kosten der Entscheidungen mit erforderlicher Einstimmigkeit. Dies schränkt die Möglichkeit nationaler Parlamente, Fehlentwicklungen gegenzusteuern, weiter ein. Durch die mangelhafte Mitbestimmung des europäischen Parlaments entsteht hier nun eine zunehmende "Legitimationslücke".
Ein zweiter Faktor ist die Verschiebung politischer Regulierung weg von der nationalen Ebene hin zur EU. Dies betrifft etwa den vollständigen Bereich der Währungspolitik, große Teile der Wirtschaftspolitik sowie einen zunehmenden Teil im Asyl- und Strafrechtsbereich. Für sich alleine betrachtet, wäre dies nicht problematisch, aber im Zusammenspiel mit der eben beschriebenen Legitimationslücke verstärken sich diese Effekte nochmals, weil sie sich auf immer mehr Politikbereich erstreckt.
Die zunehmende Kompetenzverlagerung auf europäische Ebene verursacht noch ein weiteres Problem. Auf nationaler Ebene sind die Möglichkeiten öffentlicher Kontrolle noch weitaus umfangreicher und effektiver. Dort gibt es eine große Vielfalt nationaler Medien und darüber hinaus üblicherweise umfangreiche Debatten, an denen sich breite Kreise innerhalb der Nationalstaaten beteiligen können und dies auch tun. Es gibt mithin also eine Gleichzeitigkeit zwischen politischem Handeln einerseits und öffentlicher Aufmerksamkeit andererseits. Auf europäischer Ebene verhält sich dies grundlegend anders. Einerseits fehlt eine gesamteuropäische Medienöffentlichkeit fast völlig. Dies liegt größtenteils daran, dass politische Debatten und Berichterstattung noch fast ausschließlich im nationalen Rahmen stattfinden. Aus diesem Grund würde die europäische Politik auch dann außerhalb der öffentlichen Diskussion stattfinden, wenn die Akteure transparent handeln würden. Ebenfalls abträglich für öffentliche Diskussionen auf europäischer Ebene ist daneben noch die fehlende Gleichzeitigkeit. Dadurch können einzelne politische Entscheidungen in einem Land eine große Aufmerksamkeit erzielen, während sie im Nachbarland vollkommen ignoriert werden sind oder erst zu einem ganz anderen Zeitpunkt in das öffentliche Interesse vordringen. Ein prototypisches Beispiel hierfür sind die Sozialkürzungen im Gefolge der Lissabon-Strategie und die völlig unsynchronen Proteste gegen deren nationalen Umsetzungen in Frankreich, Österreich, Italien, Deutschland oder Belgien. Es ist durchaus nicht auszuschließen, dass diese Asynchronizität von den nationalen Regierungen auf europäischer Ebene koordiniert wird, um europaweit koordiniertes Handeln der Zivilgesellschaft, etwa in Form transnational organisierter Streiks, zu verhindern. Zumindest im Wirtschaftssektor, und dort insbesondere in der Automobilindustrie, ist dieses Vorgehen erwiesenermaßen gängige Praxis.
Literatur
Dietmar Herz, "Die europäische Union", C.H. Beck, 2002.
Johannes Greving, "Europäische Union", Cornelsen, 2002.
Anne Karrass/Ingo Schmidt u. a., "Europa: lieber sozial als neoliberal" (AttacBasisText 11), VSA-Verlag, 2004.
Günter Danner, "Die Europäische Union am Scheideweg", Meusch Verlag, 2004.
Dieter Fuchs, "Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die politische Integration Europas: Eine Analyse der Einstellungen der Bürger in Westeuropa", Internet-Artikel.
Miren Etxezarrata/John Grahl/Jörg Huffschmid/Jacques Mazier u. a., "EuroMemo 2004", VSA-Verlag, 2005
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